Nasional

Birokrasi Berbelit: Tantangan dalam Pengurusan Izin Cerai PNS

• Oleh Smart Newsroom
• 22 Jun 2026 13:16
• 6

Latar News - Chatib Basri dalam serial kuliah di University of Melbourne (2017) pernah berkelakar: “Salah satu alasan mengapa banyak masyarakat Indonesia menjadi religius adalah karena mereka harus berhadapan dengan pemerintah.” Orang yang terbiasa terburu-buru bisa salah tafsir mendakwa kalimat ini sebagai penghinaan. Padahal jika ditelaah lebih dalam, ada kebenaran. Begini logikanya: menjadi religius berarti bersikap sabar. Kesabaran serupa kita bayangkan juga dimiliki oleh masyarakat Indonesia tatkala sedang berurusan dengan birokrasi pemerintahan. Lapisan hierarki jabatan, prosedur administrasi, ruwetnya SOP, berkawin dengan kurangnya transparansi dan akuntabilitas: menghasilkan fenomena birokrasi yang berbiaya tinggi (high cost of bureaucracy). Persis dalam situasi ini, religuisitas menjadi kebutuhan.

Satu contoh paling baik untuk menggambarkan kompleksitas sistem birokrasi di Indonesia adalah pengurusan surat izin cerai bagi PNS. Seorang Guru sekolah dasar asal Kabupaten Nganjuk hendak mengurus surat izin cerai ke pemerintah daerah. Ia memutuskan bercerai setelah mengalami kekerasan fisik oleh suaminya sendiri. Mula-mula mengajukan izin terlebih dahulu kepada kepala sekolah sebagai atasan. Tapi apa yang terjadi: 3 bulan ia habiskan untuk pendampingan di tingkat kepala sekolah, 1 bulan di tingkat koordinator wilayah, dan 3 bulan di tingkat dinas pendidikan. Apa yang salah?

Birokrasi Berjenjang Surat Izin Cerai bagi PNS

Setiap PNS yang akan melakukan perceraian wajib memperoleh izin terlebih dahulu dari pejabat. Prosesnya yaitu dengan mengajukan secara tertulis kepada pimpinan lembaga, yaitu bupati/wali kota. Namun sebelum sampai pada pimpinan lembaga, permohonan izin cerai itu harus diajukan kepada atasan instansi tempat di mana PNS mengabdi.

Yang menjadi persoalan, permohonan tersebut harus melalui saluran hierarki. Hal ini sesuai dengan Pasal 5 ayat (2) PP No. 10 Tahun 1983, yang menyebutkan: “Setiap atasan yang menerima permintaan izin dari Pegawai Negeri Sipil dalam lingkungannya, baik untuk melakukan perceraian atau untuk beristri lebih dari seorang, maupun untuk menjadi istri kedua/ketiga/keempat, wajib memberikan pertimbangan dan meneruskannya kepada Pejabat melalui saluran hierarki dalam jangka waktu selambat-lambatnya 3 (tiga) bulan terhitung mulai tanggal ia menerima permintaan izin dimaksud.”

Sayangnya, istilah “saluran hierarki” dalam pasal ini membuka celah bagi instansi terkait untuk menetapkan standar operasional prosedurnya sendiri-sendiri. Dalam kasus Guru asal Kabupaten Nganjuk, saluran hierarki itu dibuat secara berlebihan, dari mulai tingkat sekolah, koordinator wilayah, hingga Badan Kepegawaian Daerah. Ini adalah akibat formulasi saluran hierarki yang tidak tegas, sehingga menyebabkan multitafsir. Oleh karenanya, instansi di daerah secara tidak patut dan tidak wajar menetapkan hierarki secara berjenjang, boros, dan tidak efisien.

Hakikat Birokrasi: Menyejahterakan atau Menyengasarakan?

Tujuan inti dari birokrasi pada dasarnya untuk menjamin bahwa kebijakan publik dapat tersalurkan secara akuntabel dan transparan. Tiap-tiap negara, baik yang menganut sistem demokrasi sampai dengan otoriter, menginginkan kebijakan publik yang efektif, sesuai luaran yang diharapkan. Persis di titik inilah pemerintah menganggap birokrasi sebagai solusi menyalurkan barang dan jasa publik kepada masyarakat secara berkeadilan. Dalam sistem sosial yang besar, termasuk organisasi yang jumbo seperti “negara”, birokrasi menjadi kebutuhan. Sistem ini semata-mata menjamin tiap-tiap lapisan masyarakat memiliki kesempatan yang sama atas distribusi layanan publik oleh pemerintah. Oleh karenanya, kesejahteraan masyarakat dapat dicapai secara maksimal (maximum of welfare).

Konsep birokrasi sejak awal memang tidak dapat dilepaskan dari kewenangan dan dominasi. Sebab pada hakikatnya birokrasi merupakan arena relasi kekuasaan, yaitu relasi antara pejabat pemerintah beserta segala kewenangan yang melekat pada lembaga, dan warga negara beserta segala hak-haknya yang dijamin oleh konstitusi. Hubungan kekuasaan dan birokrasi bersifat sekuensial. Dalam relasi Kontrak Sosial ala John Locke (1762), pemerintah bertugas sebagai pelayan masyarakat (civil servant). Dalam rangka melaksanakan tugasnya, pemerintah wajib menerapkan asas-asas pemerintahan yang baik (good government) sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 huruf c UU No. 30 Tahun 2014. Namun karena kekuasaan tanpa batas itu cenderung korup, maka masyarakat menginginkan adanya birokrasi.

Di negara modern, struktur birokrasi ini dibatasi oleh hukum. Teori klasik Weberian Bureaucracy (1947), misalnya, menyatakan bahwa kewenangan dan dominasi itu harus mengacu pada konsep ‘legal-rasional’. Artinya, kewenangan itu muncul dari adanya seperangkat aturan legal. Prinsip ini pada dasarnya bertujuan menjamin proses hukum yang adil (due process of law). Sayangnya, banyak kalangan menyimpulkan secara parsial. Itu sebabnya model Weberian Bureaucracy dianggap gagal menghasilkan kesejahteraan.

Seolah birokrasi hanya berbicara tentang prosedur dan kewenangan pejabat semata. Mereka tidak pernah memperhatikan dan mempertanyakan apakah aturan yang dibuat itu bisa menyulitkan akses masyarakat. Dengan kata lain, aturan legal-formal saja tidak pernah cukup. Seperangkat aturan legal-formal itu harus disusun berdasarkan logika yang sederhana, tapi tetap menjamin keamanan. Selain sederhana, tidak kalah penting juga untuk memastikan bahwa birokrasi harus diterapkan secara konsisten. Di tengah sistem birokrasi yang dibangun atas kekakuan prosedur dan hierarki pejabat yang berlebihan, pilihan bagi warga negara sebagai pihak yang dilayani sangatlah terbatas. Salah satunya, kalau bukan satu-satunya, yang bisa dilakukan adalah: menunggu.

Padahal, prinsip legal-rasional itu harus dibangun berdasarkan logika yang patut dan wajar. Suatu prosedur dianggap patut dan wajar apabila dapat diterapkan secara rasional tanpa melalui proses yang rumit. Sebab proses yang rumit pasti memakan waktu yang lama dan berbiaya tinggi. Dalam konteks pengurusan izin cerai bagi PNS, penundaan proses hingga berbulan-bulan, khususnya bagi PNS dengan penghasilan rendah, merupakan tindakan yang tidak patut dan tidak wajar. Perceraian seringkali berkaitan dengan konflik rumah tangga yang bersifat mendesak, khususnya jika berkaitan dengan kekerasan dalam rumah tangga. Keterlambatan administratif justru memperparah persoalan dan bertentangan dengan rasa keadilan.

Total tujuh bulan untuk sekadar mengurus surat izin cerai bukan waktu yang sebentar. Celakanya, fenomena yang demikian termasuk fenomena yang banyak dijumpai di kalangan masyarakat kelas menengah-bawah yang tidak punya privilese. Padahal logikanya sederhana: jika suatu pihak telah bersepakat untuk bercerai, apalagi disebabkan kekerasan dalam rumah tangga, maka dengan proses bagaimana pun, cerai tetap tidak akan dihindari. Artinya, penyederhanaan jenjang birokrasi harus sangat penting dilakukan di daerah, sebagai bagian dari kebijakan Smart Government.

Fenomena ini luput dari perhatian publik karena tidak pernah menyebabkan kerugian bagi kalangan elit dan pejabat. Bagi mereka, persoalan ini sangat mudah diatasi. Tentu saja, dengan sumber daya dan kekuasaan yang mereka miliki. Melalui lobi, bahkan kalau perlu: suap. Saat saluran formal pemerintah dirasa berbelit, klien mencari hubungan informal dengan mengandalkan patronnya (Ruslan Effendi, Kompas 23/11/2025).